1 Introdução

Os atos administrativos existem a partir do momento em que contêm todos os seus elementos constituintes, ou seja, são perfeitos. São exequíveis com o início da produção de seus efeitos típicos e extinguem-se ao final da produção desses efeitos. Com a extinção, o ato administrativo deixa de existir juridicamente, mas ainda é possível a permanência de alguns de seus efeitos, caso tenha gerado direitos adquiridos. A seguir, a extinção é classificada em razão do evento que a ocasionou, que pode ser um fato; um ato administrativo; um ato administrativo ou judicial; ou um ato do beneficiário.

2 Em razão de fato

Extinção natural (cumprimento dos efeitos): modo normal de extinção dos atos administrativos, que ocorre pelo decurso do tempo previsto (ex.: a autorização de uso de bem público por seis horas perde seus efeitos depois desse tempo); ou pela realização de todos os fatos nele previstos (ex.: ato que impõe a multa extingue-se com seu pagamento).

Extinção objetiva (desaparecimento do objeto da relação jurídica): não existe mais o objeto a que se referia o ato administrativo. Exemplo: a destruição de uma arma extingue o porte de arma.

Extinção subjetiva (desaparecimento do sujeito da relação jurídica): desaparecimento do sujeito que é beneficiário do ato administrativo. Exemplo: a morte de um servidor público extingue os efeitos do ato de investidura.

3 Em razão de ato administrativo

3.1 Introdução

Retirada é a edição de um ato administrativo cuja finalidade é a extinção de outro. Pode dar-se por revogação, por anulação (invalidação), por cassação, por contraposição (derrubada) ou por caducidade.

Cassação: o beneficiário do ato administrativo descumpre as condições estabelecidas para o exercício do seu direito. Exemplo: transformação de um hotel em um bordel extingue sua licença para funcionamento.

Contraposição ou derrubada: um ato deixa de ser válido em virtude da emissão de um outro ato que gerou efeitos opostos ao seu. São atos que possuem efeitos contrapostos e que, por isso, não podem existir ao mesmo tempo. Ex.: exoneração de um funcionário, que aniquila os efeitos do ato de nomeação.

3.2 Revogação

Extinção do ato administrativo válido e eficaz por motivo de conveniência e oportunidade (art. 53 da Lei 9.784/99). Trata-se, portanto, de um ato discricionário. Somente a Administração Pública, inclusive dos Poderes Judiciário e Legislativo, pode revogar seus atos. Ex.: o Corregedor-Geral do Tribunal de Justiça do Distrito Federal pode anular um provimento que editou na condição de autoridade administrativa.

A revogação volta-se somente para o futuro (efeitos ex nunc), preservando os efeitos do ato revogado. O ato de revogação tem natureza (des)constitutiva, pois extingue uma situação jurídica pré-existente.

Geralmente, os atos administrativos são revogáveis. Porém, alguns atos não podem ser revogados:

a)      atos consumados, ou seja, que já exauriram seus efeitos, pois não há mais efeitos para serem extintos (ex.: férias já gozadas);

b)      atos vinculados, que não comportam juízo de conveniência e oportunidade, pois a revogação é um ato discricionário e somente incide sobre outros atos discricionários (ex.: licença para dirigir veículos);

c)      atos que geraram direitos adquiridos, considerados imodificáveis pela Constituição;

d)      atos enunciativos (meros atos administrativos), pois não produzem efeitos jurídicos, mas apenas expõem uma informação ou uma opinião (ex.: atestado de tempo de serviço);

e)      atos processuais, uma vez que sobre eles incide a preclusão administrativa;

f)       ato em que já foi exaurida a competência do agente que o produziu (ex.: decisão que foi objeto de recurso, sendo apreciada pelo superior hierárquico);

g)      atos complexos, que somente existem pela vontade de dois ou mais órgãos, não podendo ser revogados por apenas um deles. Sua extinção somente pode ser feita pelo Poder Judiciário.

4 Em razão de ato administrativo ou judicial

4.1 Introdução

Nestes casos, o ato administrativo tem um vício relativo à sua validade, que pode manifestar-se desde o início, na nulidade, ou posteriormente à edição do ato, na caducidade. Em ambos os casos, a extinção pode ser feita mediante ato administrativo ou judicial.

Caducidade: extinção do ato pela superveniência de uma norma que lhe retira os efeitos. Exemplo: a licença de funcionamento de um hotel caduca quando um novo plano diretor da cidade passa a considerar a área como exclusivamente residencial. A caducidade retroage seus efeitos até a data em que o ato tornou-se ilegal.

4.2 Anulação

Extinção do ato administrativo por motivo de ilegalidade, imoralidade ou incompatibilidade com edital. Trata-se de um ato declaratório quanto à existência da nulidade e desconstitutivo quanto aos efeitos do ato anulado.

Pode ser praticado pela Administração Pública ou pelo Poder Judiciário. Nesse último caso, é necessária provocação do administrado. A competência judicial para anular depende da entidade na qual foi praticado o ato. Caso seja a União, suas autarquias e fundações, o foro competente é a Justiça Federal. Porém, os Juizados Especiais Federais não podem ser utilizados para anular atos administrativos. Nos outros casos, a competência pertence à Justiça Estadual. Diversas ações possibilitam a anulação de atos administrativos, destacando-se o mandado de segurança, a ação popular e a ação civil pública.

A anulação tem eficácia imediata, voltando-se para o futuro e para o passado (efeitos ex tunc), desconstituindo tudo o que foi produzido pelo ato anulado. Porém, nos atos ampliativos de direitos, a jurisprudência tem considerado que devem ser protegidos os interesses das pessoas que estejam de boa-fé. Assim, caso o servidor tenha recebido, de boa-fé, verbas remuneratórias indevidas, não há obrigação de restituir os valores. Da mesma forma, é protegida a confiança do terceiro de boa-fé, que tem o direito de ser indenizado dos prejuízos decorrentes do ato nulo.

Em nome dos princípios da segurança jurídica e da confiança, não se pode anular o ato administrativo se, decorridos cinco anos de sua edição, caso existam beneficiários de boa-fé (art. 54, caput, da Lei 9.784/99) . Esse prazo decadencial somente é aplicável depois da promulgação da referida lei, pois, antes, considerava-se que não havia prazo para a anulação. Mesmo que os beneficiários estejam de má-fé, a segurança jurídica impõe um prazo para a anulação que, nesse caso, é de dez anos. Porém, se a anulação decorrer de declaração de inconstitucionalidade proferida pelo STF, não há prazo para fazê-la.

A anulação e a revogação de ato administrativo, quando atingirem direitos individuais, requerem processo que garanta aos interessados os direitos ao contraditório e à ampla defesa, mesmo que seja nítida a ilegalidade,, sendo o processo administrativo desnecessário nas situações em que já exista sentença judicial. A necessidade de contraditório é excetuada em caso de apreciação de legalidade, feita pelo TCU, sobre aposentadorias, reformas e pensões.

 
5 Em razão de ato do beneficiário

Renúncia: Extinção dos efeitos do ato ante à rejeição de seu beneficiário. Ex.: secretário de estado que renuncia ao cargo.

Recusa: o ato administrativo somente teria eficácia com a aceitação do beneficiário, o que não ocorreu.

6 Convalidação

O ato de anulação normalmente é obrigatório (vinculado), exceto se o defeito for sanável, caso em que a convalidação (ato administrativo que torna lícito o ato nulo) é indispensável. A única hipótese em que a administração pública pode escolher entre anular e convalidar é a da ratificação de atos discricionários.

Só é possível que a Administração realize a convalidação (saneamento ou refazimento) de atos com defeito na competência ou na forma. Defeitos na finalidade, no motivo ou no objeto são insanáveis. Existem três espécies de convalidação: a) ratificação, que supre vício de competência; b) reforma, que suprime a parte inválida do ato anterior; e c) conversão: alteração completa do ato. Não é possível convalidar o ato realizado de maneira irrazoável, ou seja, absurdo.

Em resumo: é possível à administração pública convalidar atos com vício de competência ou de forma. Porém, mesmo nos outros casos, a convalidação pode acontecer sem a necessidade de nenhum ato – em razão do decurso de determinado prazo: cinco anos, se houver beneficiários de boa-fé.